牵住问责“一把手”这个“牛鼻子”，绿绩成为官员考核的重要指标，正在改变地方主政者“生态环境为经济发展让路”的固有观念。
从顶层设计到立法、执法、环保工作变成了各部门联动协调的“大环保”。
“过去大家一直在讨论企业做环保的经济成本，反而忽视了环保给企业带来的真正收益和竞争优势。”
本文首发于南方周末
文 | 南方周末记者 刘佳
南方周末实习生 潘秋杏
柴发合的电脑里，长期存着一组图片。当看到组图的主色调由燥热的红色系渐变为令人心怡的绿色系时，这位中国环境科学研究院大气首席科学家紧绷的神经才略有放松，眉头稍有舒展。
这是一组京津冀地区PM2.5的浓度图，颜色越绿，空气质量越好。和2013年比，京津冀地区2016年平均PM2.5浓度已经下降了33%，这在五年前，几乎是一个难以想象的降幅。
治霾呼声下，以大气污染治理为突破口的环境治理和生态保护，在过去五年发生了重要转变。牵住问责“一把手”这个“牛鼻子”，绿绩成为官员考核的重要指标，正在改变地方主政者“生态环境为经济发展让路”的固有观念。
党的十八大以来，生态文明建设的部署频次密集。从顶层设计到立法、执法，环保工作变成了各部门联动协调的“大环保”。
变化继续蔓延到产业和公众中，改造升级带来了产业结构的调整，环保也是企业的竞争优势。公众参与和信息公开拉近了决策层与民众的距离，解决了多年未解的难题。公众、企业、政府的良性互动正推动中国环境治理波浪式前进，产生了1+1+1>3的作用。
1.“气”始合力
又到秋冬季，公众与环境研究中心主任马军常想起2012年前的那几个冬季，因为比多数家长更早了解空气污染的危害，他通过不同途径提出学生不应在雾霾天长跑、踢球，但只是被告知“需要听教委统一安排”。
“我感到非常无力，没有办法推动，也不知道什么时候呼吁才有结果。”马军心里着急。
PM2.5这个专业术语进入公众视野后，被火速列入环境空气质量标准。2012年紧急建设监测网络，2013年1月1日， 北京作为第一批开展监测的74个城市，发布了全新的空气质量数据。
就在这第一个月，柴发合至今仍然会跟旁人反复说起这个记录——一个月京津冀地区出现五次重污染天气。“污染确实是到了不解决不行的状态。”
在那之前，环保部已经牵头研究方案，但是接连的重污染天气和舆论压力还是给决策层造成了很大的冲击。环保部、发改委、工信委、能源局以及地方官员被紧急抽调，加速研究后被称为“大气十条”的《大气污染防治行动计划》。
最忙的一段时间，柴发合记得，不管是司长还是部长都靠盒饭度日。
2013年9月，被誉为“史上最强”空气清洁行动的大气十条出台。“以大气十条为标志的污染控制措施，既是生态文明建设的第一步，也是重要的突破口。”中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君对南方周末记者说。
空气流动性使得大气污染治理没有边界，大气十条打破了部门和区域的壁垒。各地纷纷设立“大气办”，主任由分管环保的副市长升为市长，有的甚至是省长。针对大气十条的考核办法则明确规定，负总责的是政府主要负责人。
地方领导“壮士断腕”“刮骨疗毒”的表态频现报端，成果也已提前凸显。截至2016年，不少地区提前达到了“大气十条”第一阶段的目标，达标城市从3个提高到了84个。作为重中之重的北京，2016年PM2.5的年均浓度也已经较2012年下降了23.7%。
京津冀地区虽未完全告别重污染日，但业内常常形容为“虽然还在发烧，但是烧的热度已经下降了”。
在武汉大学环境法研究所所长秦天宝看来，这五年环境治理最大的改变之一在于思路的转变，即不再过度强调总量控制，而是从手段回归目标，将环境质量的改善和提升作为工作重心。
从气开始，按照环境要素管理的“气、水、土三大战役”逐一开启。2014年、2016年，“水十条”“土十条”相继颁布。
对症“九龙治水”的水十条涉及环保、住建、农业、水利等17个部门和单位，更引入中组部、监察部两大部门，每一项都明确标注各部门具体职责并对外公布。
土壤监测数据一度是“不能说的秘密”，数据公开后也仅能从宏观上来反映我国土壤污染的总体情况。而今，新的土壤详查已经开始，为避免工作重复，由环保、财政、国土、农业、卫计委五个部门联合组织。
常被诟病的规划打架也被要求“多规合一”，生态保护红线成为全国“一张图”，“不能越雷池一步”。
2.牵住“牛鼻子”
类似大气十条对政府主要负责人的考核，还有河长制，从长江到小沟渠，都立上了负责人的名字。
而在浙江省湖州市安吉县，“绿色政绩”早就成了任免升迁的重要参考依据。
2005年8月，时任浙江省委书记习近平在此考察时提出“绿水青山就是金山银山”，渐渐改变了地方干部的单一经济考核模式。
曾担任上墅乡副乡长的邓锦森在2014年主抓治污工作，对两家造纸企业整治提升，取缔关闭15家手工造纸作坊，在以生态保护为主的乡镇中拿了全县考核第一名。2015年，邓锦森调到县里任县规划局副局长。
南方周末记者梳理发现，2014年至2017年的国务院政府工作报告，每次都到雾霾、环境、生态等字眼。
地方政府报告对环境的着墨增多，环保部副正部长先后转任河北、北京主政。自2014年以来的3年间，至少有6名环保系统厅局级及以上官员赴任各地党政要职，其中5名为“一把手”。
“把责任加到地方党政‘一把手’身上，是解决中国环境问题的关键。”昆山杜克大学环境研究中心主任张俊杰观察到。
2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，明确提出对官员损害生态环境的责任“终身追究”以及“党政同责”。
约谈、督查、督察……在对地方政府的环保约束上，中共十八大以来，各类软硬手段频繁亮剑。
2010年进入环保部华北督查中心的曹跃霆在接受媒体采访时表示，彼时执法经常受到各种干预，“时常有一种无力感”。
从新环保法修订，到国控空气质量监测站监测事权上收，再到中央环保督察组，以及正在推进的省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革等一系列动作，正在从根本上改变环境守法难、执法成本高，地方保护主义的环境治理现实难题。
督查方式不断创新，督查对象也在变化，首先是从查企向督政转变。2014年5月，《环境保护部约谈暂行办法》出台，督查地方的过程中，环保部针对环境问题约谈地方主政官员。
15个月内，环保部平均每21天就会约谈一个城市。时任山东临沂市市长张术平在约谈中袒露心迹：“我来接受这一次约谈，心情是非常沉重的，同时我的决心也是非常大的，我向你们保证，不会再有第二次约谈。”
如果说约谈还是软性手段，此后的督察则是硬碰硬。2015年7月，中央深改组审议通过《环境保护督察方案（试行）》，明确建立环保督察机制。
相较于督查侧重具体问题，中央环境保护督察将重心放在地方政府的环保责任落实上。
2015年底，中央环保督察组的“第一剑”，就剑指当时环境问题突出的河北。督察手段前所未有的严厉，解决了多地多年未解的难题。国家环保督察办公室的一位工作人员对南方周末记者说，上海曾有小区群众集体致信感谢督察组，“奔走呼号了十多年的无证餐饮污染问题，向督察组报告不到三天就解决了。”
督察并非一时，还有后续的问责制度。在甘肃，因为祁连山国家级自然保护区生态环境问题，3名负有领导责任的省级干部和15名相关责任单位的负责人被严肃问责。
在两年多的时间内，督察已经无死角覆盖31个省份，问责共计超过1.5万人。
柴发合也感受到了基层政府的变化——以前他到地方授课，学员大多是环保系统官员，而现在，党政“一把手”变成主力军。
3.环保的经济效益
在摘帽空气质量倒数第一就挂出横幅庆祝的河北邢台，德龙钢铁厂真正的改变发生在新环保法开始执行的2015年。中共十八大以来，在生态文明建设领域，制定修改的法律就有十几部之多。
这一年，感觉到环保风暴愈加猛烈的德龙控股有限公司董事局主席丁立国下决心加大投入，逐渐把厂区内改造成全封闭料场，又增加了废水处理和厂区绿化等项目。
改变并不容易，德龙刚刚经历了2014年钢铁行业的严冬，企业亏损高达几亿元。而几年来，德龙在环保改造上的投入已接近十亿元人民币，“这十亿是什么概念？都可以在北京建两个五星级酒店了！那多漂亮，看着多舒服？”
有下属看不到效益想不通，他就只能换人。“从改造开始我为这个事换了三任总经理。一度他们想放弃，我也有点动摇。”
改造的成果，丁立国感触比谁都深刻。丁立国患有严重鼻炎，2000年刚刚收购工厂时，“只要一刮风，工厂就看不见人，走路打照面儿得靠喊，自己不敢住厂区”，但现在每次回到工厂，他都会住在厂区的宿舍。
后来，丁立国把这个故事讲给很多人听，听众包括马军。马军发现，“环境违法成本低、守法成本高”的怪现象正在改变。他记得有一家企业甚至将每个月10万元上限的罚款做进年度预算，因为这远远低于他们治污所要付出的代价。
新环保法实行按日计罚不设上限，查封扣押、停产限产、问责乃至入刑的大有人在。约束不仅来自监管，还可能来自客户。在绿色供应链的推动下，超标排放的企业将会失去更多的订单。
浙江萧山的三元纺织是全国十大印染厂之一，因有超标排放记录，多家跨国品牌纷纷准备取消采购订单。
在绿色采购推动下，三元纺织投资上亿元，实现了每天四万吨废水达标排放。“一些企业开始对我们有想法，毕竟需要作出很大投入。”马军说。“但有企业后来反而当面向我们道谢”，因为当地强化监管，订单大量集中到先行一步做环保改造的企业。
环保企业也在这五年里获得了商机。德龙控股已经入股了一家环保公司，丁立国计划做成环保咨询公司，为其他高污染企业提供整体环保解决方案。丁立国告诉南方周末记者，沈阳、鞍山、唐山等地级市政府工作人员都来取经。
“过去大家一直在讨论企业做环保的经济成本，反而忽视了环保给企业带来的真正收益和竞争优势，即Doing well by doing good。”张俊杰说。另一方面，他认为环境管制在治污外还发挥了内生作用，带来了产业结构的调整，促进从末端到源头的改变，在供给侧结构性改革上，环保成为了推动经济的力量。
去产能一直是大难题，仅2016年，就退出钢铁产能6500万吨，煤炭产能2.9亿吨，其中也有环保加严的贡献。
连股民们也发现，但凡涉及生态文明建设的政策出台，总会拉动环保相关股票，金融机构纷纷设立专注环保板块的部门，资本争相涌入，期望从这块大蛋糕中分出一角。
据环保部规划院早前的测算，“十三五”期间，环保总投资有望超过17万亿元。环保产业中的上市企业数量迅速增加，其中既包括主打环保业务的民企，也有从传统行业伸出触角的央企。
中国环保产业协会与中央财经大学绿色经济与区域转型研究中心此前调研了131家A股上市的环保公司发现，自2015年以来，在同一会计年度内，这些公司的环保业务收入在各季度内均呈上升趋势。
“命令控制型的环境保护政策在过去五年发挥了高效的作用，2018年环保税将会实行，这些市场调节型政策也将发挥其能效。”张俊杰告诉南方周末记者。
4.国际舞台的热词
中共十八大以来，习近平总书记涉及生态文明建设的有关重要讲话、论述和批示指示多达三百余次。2015年印发的《生态文明体制改革总体方案》，更是给生态文明制度框定了“四梁八柱”。多位受访专家指出，中国一系列绿色方案之所以能持续发生效用，源于决策层对环境治理的魄力。
在宋国君看来，中央深改组很多关于生态文明建设的重大决策，实际上推动了政府加快实施相关政策。
中外对话网站曾多年评选国内的最佳环境报道作品，据该机构运营副主编马天杰观察，获奖报道中，有影响力的作品都是因为影响了决策层对于环保的看法，比如青海木里的非法开采、新疆卡拉“缩水”的自然保护区和腾格里沙漠排污等。
“环保督政、环评脱钩、离任审计，都是以前老大难的问题，做环保的人都清楚这是机制体制上的硬骨头。”马天杰对南方周末记者说。
改革成效之快可以从污染源信息公开中窥见。公众环境研究中心在五年前联合阿拉善SEE等25家机构共同提出污染源在线监测数据实时公开的倡议，“因为是全球首次，所以我们原本计划五年才能开始，没想到环保部2014年就做出要求，到今天主要省市都已建立了实时公开平台。”马军说。
在中国举办的国际会议上，绿色理念也频频被重磅提出。2014年在北京举办的APEC会议上，建立APEC绿色供应链合作网络被提出；2016年在杭州举办G20会议上，绿色金融议题被首次引入；2017年在鄂尔多斯举办的防治荒漠化大会上，中国不仅提前实现荒漠化土地零增长的目标，还启动了“一带一路”防治荒漠化合作机制。
马天杰发现，环境和金融是中国近几年在国际舞台的亮点，在诞生《巴黎协定》的巴黎大会上，习近平阐明了中国在应对全球气候变化的主张和措施。“生态文明”和“气候领导力”逐渐进入国际学者们的词汇库，成为热词。
这五年中国环境治理，给英国萨塞克斯大学科学及技术政策研究中心研究员、中外对话英国办公室主编山姆·吉尔留下最深印象的，一个是自上而下视角，中国生态文明的顶层设计和对全球的气候影响力；一个是自下而上视角中，基层政府对污染行业的约束和环境治理。
“尤其是后者，从中美气候变化联合声明开始，中国应对气候变化的积极姿态是国际上大家公认的。”马天杰说，控制煤炭消耗曾经是非常敏感的话题，但是强有力的大气污染治理措施又是一股内生力量，协助中国改变。
山姆·吉尔用“轰轰烈烈”来形容中国的绿色转型之路。他认为，“生态文明”不仅是一句口号，对于土耳其、巴基斯坦等一些国家也产生了积极的影响，中国通过新能源的创新和投资做出了很好的示范。
马军则认为，从公众最初对于治理大气污染的诉求，到PM2.5的实时监测与公开、大气十条的出台，从决策层的正视与重视，到顶层设计促进企业转型，再到纳入公众参与，这五年的环境治理历程是一个公众、政府、企业形成的闭环，“是一个在生态环保领域多元共治的新体系，三方之间正开始形成良性互动。”
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